Vervangingsdiscussie op de DIVA lijst

Op het gevaar af in herhaling te vallen nog even een aantal punten op een rij naar aanleiding van de discussie over vervanging:

• Bij elke mogelijke vervanging is steeds te bepalen of het gaat om archiefbescheiden in de zin van de wet waarbij niet de redactionele vorm bepalend is maar de functie van de informatie binnen een proces. Ook is te bepalen of het inderdaad gaat om vervanging in de zin van de wet. De twee kenmerken zijn substitutie door reproductie en vernietiging van de originelen.
• Artikel 7 van de Archiefwet is van toepassing op zowel op termijn te vernietigen als permanent te bewaren bescheiden en maakt ten aanzien daarvan verder alleen onderscheid in de te volgen procedure.
• Eigenlijk geldt voor alle beheershandelingen dat het feitelijk onderscheid tussen op termijn te vernietigen en permanent te bewaren bescheiden wordt gemaakt in het Archiefbesluit en de daarop gebaseerde drie ministeriele regelingen1.
• Om een beeld te geven van de omvang van de reikwijdte van vervanging een citaat uit de nota van toelichting op het Archiefbesluit bij artikel 6: 'Ik deel dus niet de mening van de Raad voor het cultuurbeheer dat wat de Raad 'routinematige conversie van informatie in een geautomatiseerde omgeving' noemt, geen vervanging als bedoeld in artikel 7 van de Archiefwet zou inhouden'. Met andere woorden de staatssecretaris biedt weinig ruimte voor uitzonderingen.
• De Archiefwet is zeker op dit punt nadrukkelijk meer dan alleen een wet ter bescherming van het cultuurhistorisch erfgoed. Hij beschermt de kwaliteit (betrouwbaarheid en authenticiteit) van alle vormen van overheidsinformatie die onder zijn werking vallen en daarmee de betrokken overheidsorganisaties tegen problemen wanneer aan die kwaliteit wordt getwijfeld. Terecht omdat vervanging een ingrijpende en onomkeerbare beheershandeling is waarbij vrijwel altijd wel informatie verloren zal gaan.
• Artikel 5 van de Regeling geordende en toegankelijke staat lijkt enige ruimte te geven maar is alleen van toepassing op conversies en migraties van permanent te bewaren gegevens en dan alleen nog wanneer het betrokken systeem is beschreven overeenkomstig de artikelen 2, 3 en 9 van de Regeling en het beheer (aantoonbaar) plaats vindt overeenkomstig artikel 4 van de Regeling. Indien voldaan wordt aan deze zware eisen voor documentatie en beheer is er volgens diezelfde regeling geen sprake meer van vervanging in de zin van de Archiefwet (!). Dit betreft dus een vorm van ontheffing van een gedeelte van de toepassing van artikel 7 van de wet (mag dat?)
• Alle andere vormen van vervanging (ook conversies en migraties van op termijn te vernietigen gegevens) moeten volledig plaatsvinden op basis van artikel 7 van de wet en de artikelen 6 en 8 van het Archiefbesluit.
• De verwijzing in artikel 6 lid 1 van het Archiefbesluit naar de Algemene wet bestuursrecht (AWB) is een eis met bestuursrechtelijke consequenties. Bekendmaking kan een onderdeel van een besluitvormingsproces zijn. Zeker wanneer er sprake is van een algemene of externe werking. Bekendmaking van een besluit houdt in een advertentie in het officiële publicatiekanaal van een overheidsorgaan met ter inzagelegging (en in bepaalde gevallen de mogelijkheid tot beroep en bezwaar). De meeste zorgdragers zullen beschikken over eigen beleidsregels voor bekendmaking van besluiten waarin criteria van externe en interne werking zijn opgenomen. Deze beleidsregels zijn ook van toepassing op vervangingsbesluiten.
• De besluitvormingsprocedure heeft consequenties voor de betrouwbaarheid en authenticiteit van de gegevens. Een archiefvormer kan hiermee aantonen dat hij zijn best heeft gedaan. Dit is ook voor overbrenging van belang. Een archiefbewaarplaats krijgt toch het liefst correcte informatie.
• Vervangen heeft een rol in de keten van overheidsbesluiten. Elk besluit moet gebaseerd zijn op een regeling of een voorgaand rechtsgeldig besluit. Een besluit dat niet aan de vormvereisten voldoet is geen besluit en dus niet rechtsgeldig. Gevolg van niet publiceren of bekendmaken kan zijn dat het vervangingsbesluit geen besluit is. Een zorgdrager zal dan nog een hele klus krijgen om aan te tonen dat zijn vervangen informatieverzameling in voldoende mate betrouwbaar en authentiek is en daarom als rechtsgeldige basis mag dienen voor besluiten die voortkomen uit de bedrijfsprocessen die van die informatie gebruik maken. Overleg met bestuursrechtjuristen is dus gewenst.
• De zorgdrager zal het besluit moeten nemen voordat hij tot feitelijke vervanging overgaat. De tijd die ligt tussen het moment van het besluit en de feitelijke overgang is afhankelijk van de termijn voor bezwaart en beroep. Doet hij dat niet en een belanghebbende (toezichthouder of betrokkene) tekent terecht bezwaar aan dan zal herstel van de oude situatie vrijwel onmogelijk zijn.
• Technisch kan een vervanging wel eerder plaatsvinden mits het oude origineel niet eerder wordt vernietigd dan na het verlopen van de termijnen. Voor mutaties in de tussenliggende tijd moeten wel voorzieningen getroffen worden.
• In het besluitvormingsproces zelf zal de zorgdrager rekening moeten houden met de tijd die het College van GS2 of de minister nodig hebben voor het geven van een machtiging in het geval van permanent te bewaren bescheiden.
• Vervanging is een vorm van verwerking van gegevens zoals beschreven in de Wet bescherming persoonsgegevens (WBP). Daarom is nog niet zo lang geleden ten aanzien van overgebrachte archiefbescheiden de Archiefwet op dit punt aangepast. De WBP stelt eisen en restricties aan de verwerking van persoonsgegevens, dus ook aan de vervanging van persoonsgegevens. Daar is gewoon rekening mee te houden. Overleg met privacydeskundigen is dus gewenst.

Conclusies

• De wetgever heeft het ons niet makkelijk gemaakt. Dat is overigens geen reden om de wet niet uit te voeren. Met argumenten als 'lastig', 'kost te veel tijd', 'is voor ons niet nodig', 'zo kunnen we niet werken' en 'te complex' kom je uiteindelijk niet ver. We kunnen er eenvoudigweg niet omheen zie bijvoorbeeld ook het aangehaalde citaat.
• Bij beheershandelingen als vervanging hebben we te maken met generieke wetten die buiten de competentie van archivarissen en/of documentaire informatievoorzieners vallen. Het is dan ook niet de verantwoordelijkheid van archivarissen en/of documentaire informatievoorzieners om te besluiten dat een bepaalde procedure al dan niet wordt gevolgd. Een archivaris en/of een documentaire informatievoorziener zal de verantwoordelijken met ter zake doende informatie moeten ondersteunen.
• De andere verantwoordelijke partijen moeten bij beheershandelingen als vervanging (nog steeds) uitgelegd krijgen dat de Archiefwet cs. hun vakgebied rechtstreeks raakt. Planning wordt is daarbij ook een belangrijk onderdeel.
• Elk nadeel heeft zijn voordeel (1). Archivarissen en/of documentaire informatievoorzieners hebben een mooie mogelijkheid om zichzelf en het vak te profileren.
• Elk nadeel heeft zijn voordeel (2). Een archiefbewaarplaats krijgt op termijn een gegarandeerd betrouwbare en authentieke en goed gedocumenteerde set gegevens.
• Elk overheidsorgaan kan zich goed voorbereiden op vervangingen door de benodigde informatie vast te leggen in de verplichte documentaire structuurplannen (DSP).

Mijn suggestie zou wel zijn de wet, het besluit en de regeling op dit punt nog eens een keer te vereenvoudigen. Maar dan moeten de zorgdragers en toezichthouders er eerst maar eens serieus ervaring mee opdoen om te kunnen bepalen hoe een vereenvoudiging er uit zou moeten zien.

Op de volgende pagina's is meer informatie over vervanging te vinden http://labyrinth.rienkjonker.nl/vervangen

Overigens geeft een zoekactie op overheid.nl in het onderdeel 'officiële publicaties' een beeld in hoeverre de rijksoverheid op dit punt heeft voldaan aan de Archiefwet (zoek naar: "vervangen archiefbescheiden").

Op 7 september 2004 verzonden naar de DIVA discussielijst van 

• 1. Sinds 2010 de Archiefregeling
• 2. In verband met de Wet revitalisering van het interbestuurlijk toezicht per 1 januari 2013 afgeschaft